W latach 1998 – 2003 w Polsce nast�pi� najwy�szy spadek wska�nik�w zatrudnienia oraz aktywno�ci zawodowej, a tak�e najwy�szy wzrost stopy bezrobocia w�r�d obecnych kraj�w cz�onkowskich UE. W tym czasie r�nica wska�nik�w zatrudnienia mi�dzy Polsk� a unijn� „pi�tnastk�” wzros�a o ok. 11 punkt�w proc., a mi�dzy Polsk� a pozosta�ymi nowymi krajami cz�onkowskimi o niemal 9 punkt�w proc. Dopiero w 2004 r. rozpocz�a si� stopniowa poprawa sytuacji.

Wed�ug raportu Departamentu Analiz i Prognoz MGiP pt. „Zatrudnienie w Polsce 2005 r.”, �r�d�em powi�kszenia si� luki zatrudnieniowej mi�dzy rokiem 1998 a 2003 by�y gwa�towne zmiany na rynku pracy, wywo�ane negatywnym szokiem popytowym z 1998 r. (kryzys rosyjski) wzmocnionym p�niej przez negatywny szok technologiczny (spowolnienie gospodarcze z lat 2001-2002). Jednak g��bszych przyczyn tak znacznej skali oddzia�ywania i du�ej trwa�o�ci skutk�w tych szok�w nale�y szuka� w czynnikach o charakterze strukturalnym i instytucjonalnym.

Czynniki strukturalne zwi�zane s� z cechami polskich pracownik�w oraz os�b bezrobotnych i biernych zawodowo (np. wykszta�cenie, struktura demograficzna), struktur� sektorow� polskiej gospodarki (udzia� przemys�u, us�ug, rolnictwa) i jej produktywno�ci� (zaawansowaniem technologicznym poszczeg�lnych sektor�w).

Niezwykle istotna dla sytuacji na rynku pracy jest interakcja mi�dzy czynnikami strukturalnymi i instytucjonalnymi. Mog� si� one wzajemnie wzmacnia� lub znosi�, a jedne dzia�ania rz�du mog� warunkowa� skuteczno�� drugich. O ile wp�yw polityki gospodarczej na czynniki strukturalne, cho� istnieje, to jest jednak bardzo roz�o�ony w czasie i wymaga dzia�a� d�ugofalowych i skoordynowanych, to na czynniki instytucjonalne rz�d mo�e wp�ywa� silniej i znacznie szybciej, przede wszystkim przez regulacje prawne i budow� odpowiedniej jako�ci infrastruktury rynku pracy.

Autorzy raportu „Zatrudnienie w Polsce 2005” dokonali oceny wp�ywu na polski rynek pracy najwa�niejszych czynnik�w instytucjonalnych, do kt�rych zaliczono kszta�t systemu zabezpieczenia spo�ecznego, wysoko�� opodatkowania pracy (w po��czeniu z wynagrodzeniem minimalnym i modelem negocjacji p�acowych), organizacj� aktywnych polityk rynku pracy zakresie s�u�b zatrudnienia oraz regulacje w zakresie prawa pracy.

Wed�ug raportu instytucjonalnym czynnikiem, kt�ry ma decyduj�ce znacznie dla bardzo wczesnego, w por�wnaniu z innymi krajami Unii Europejskiej, wycofywania si� z rynku pracy Polak�w po 44 roku �ycia jest kszta�t systemu zabezpieczenia spo�ecznego. Najbardziej dezaktywizujace oddzia�ywanie, w�r�d �atwo w Polsce dost�pnych �wiadcze� spo�ecznych, maj� wcze�niejsze emerytury oraz �wiadczenia przedemerytalne, kt�re sk�aniaj� do bierno�ci zawodowej osoby po 44 roku �ycia. W przypadku kobiet ich negatywne oddzia�ywanie jest wzmocnione przez niski ustawowy wiek emerytalny. Z kolei problemem systemu rentowego jest przede wszystkim fakt, �e renty inwalidzkie otrzymuj� osoby przeci�tnie o kilka lat m�odsze ni� w innych krajach OECD; sam nap�yw nowych �wiadczeniobiorc�w jest jednak ma�y.

Kolejnym czynnikiem instytucjonalnym, kt�ry oddzia�uje negatywnie na poziom zatrudnienia przede wszystkim os�b o najni�szych kwalifikacjach oraz tych, kt�re mog� liczy� na alternatywne wobec pracy �r�d�a dochod�w (np. �wiadczenia spo�eczne) jest klin podatkowy, na kt�ry sk�ada si� zar�wno podatek PIT i sk�adki na ubezpieczenia spo�eczne pracownika i pracodawcy, jak i podatki po�rednie. Du�e znaczenie maj� przy tym interakcje z �atwo dost�pnymi (dla pewnych grup) �wiadczeniami spo�ecznymi i p�ac� minimaln� (kt�ra znacznie wzro�nie w najbli�szych latach na skutek decyzji parlamentu z lipca 2005, co doprowadzi do spadku popytu na prac� os�b niskokwalifikowanych). Problemem jest przede wszystkim niska progresja podatkowa na samym pocz�tku skali dochodowej przy wysokiej �redniej stawce (niezb�dnej do finansowania rozbudowanych transfer�w). W chwili obecnej klin podatkowy dla pracy najemnej w Polsce jest de facto liniowy. Podatki nie maj� znaczenia dla perspektyw zatrudnienia os�b nieco lepiej wykwalifikowanych i znajduj�cych si� w tzw. prime-age (25-44 lata). Ca�kowity wp�yw opodatkowania na rynek pracy jest jednak mniejszy ni� transfer�w spo�ecznych, jest tak�e wobec nich wt�rny.

Problemem instytucjonalnym jest tak�e brak dobrej jako�ci po�rednictwa pracy, kt�re jest tani� i najskuteczniejsz� form� pomocy publicznej dla os�b poszukuj�cych pracy. Prowadzone w Polsce aktywne polityki rynku pracy s� ma�o skuteczne. Dzieje si� tak dlatego, �e publiczne s�u�by zatrudnienia s� s�abe organizacyjnie i personalnie, cho� zmiany instytucjonalne zosta�y zapocz�tkowane ustaw� o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdecydowanie zbyt du�� cz�� �rodk�w przeznaczanych na aktywn� polityk� rynku pracy wydaje si� na prace interwencyjne i roboty publiczne, kt�re s� w �wietle do�wiadcze� mi�dzynarodowych nieskuteczne. Mo�na te� s�dzi�, �e urz�dy pracy zbyt cz�sto kieruj� swoje dzia�ania do bezrobotnych, kt�rzy poradziliby sobie sami (np. m�odych i dobrze wykszta�conych), unikaj�c aktywno�ci wobec tych, kt�rym najtrudniej jest pom�c.

Stron� instytucjonalnej obudowy polskiego rynku pracy kt�ra w ostatnich latach uleg�a zasadniczej poprawie jest elastyczne prawo pracy. Pracodawcy dysponuj� pe�n� gam� rozwi�za�, kt�re umo�liwi� dopasowanie kszta�tu kontraktu zawieranego z pracownikiem do specyfiki wykonywanej pracy. Znaczne post�py w tym zakresie zosta�y dokonane w ostatnich latach. Rol� elastycznego prawa pracy jest przede wszystkim zmniejszenie dolegliwo�ci bezrobocia (poprzez skr�cenie okres�w pozostawania na nim) i w�a�ciwe wywa�enie interes�w pracownika i pracodawcy. Jednak jego wp�yw na poziom zatrudnienia i bezrobocia jest znikomy. Elastyczne prawo pracy ma natomiast bardzo du�y wp�yw na struktur� zatrudnienia i bezrobocia. To uelastycznieniu prawa pracy nale�y przypisa� znaczny wzrost w ostatnich latach znaczenia kontrakt�w na czas okre�lony w zawartych umowach o prac� i obni�enie bezrobocia d�ugookresowego w niekt�rych grupach bezrobotnych.

Raport wymienia czynniki o charakterze strukturalnym wp�ywaj�ce na polski rynku pracy:

• odmienna struktura demograficzna (mniejszy udzia� w populacji os�b w wieku 30-44 lat i wi�kszy udzia� os�b w wieku 15-29 i 45-54 obni�a wska�nik zatrudnienia w Polsce wzgl�dem „starej” pi�tnastki),
• odmienna produktywno�� i struktura sektorowa gospodarek Polski, UE15 i nowych kraj�w cz�onkowskich. Niskie zatrudnienie w us�ugach jest pochodn� niskiej produktywno�ci w przemy�le i rolnictwie, a tak�e niskiego uprzemys�owienia w wielu regionach kraju. Niskie zatrudnienie w opiece zdrowotnej i nauce wynika z dominacji w wydatkach publicznych wydatk�w transferowych, kt�re ,,wypychaj�'' mi�dzy innymi wydatki na ochron� zdrowia i nauk�.
• przeci�tna jako�� kapita�u ludzkiego – niski przeci�tny poziom wykszta�cenia w por�wnaniu do kraj�w Unii Europejskiej (osoby o wykszta�ceniu podstawowym i zasadniczym zawodowym s� silnie nadreprezentowane zar�wno w bezrobociu, jak i bierno�ci zawodowej). Ponadto z raportu wynika, �e mimo i� ro�nie liczba student�w, obecna struktura kierunkowa studi�w wy�szych w Polsce nie jest w�a�ciwa, potrzebne jest zwi�kszenie absolwent�w studi�w �cis�ych i technicznych. Niezb�dnym tego warunkiem jest podniesienie jako�ci kszta�cenia na wszystkich etapach edukacji polegaj�ce w szczeg�lno�ci na podniesieniu w�r�d polskich uczni�w zdolno�ci do abstrakcyjnego my�lenia i prowadzenia samodzielnego i z�o�onego rozumowania.

Wed�ug raportu, aby rozpocz�ta w 2004 r. poprawa by�a trwa�a konieczne jest:

• stworzenie atrakcyjnych warunk�w dla nowoczesnej przedsi�biorczo�ci i jej wysoko wykwalifikowanych pracownik�w. Promowanie wysokoproduktywnych inwestycji w przemy�le oraz tworzenie warunk�w infrastrukturalnych dla jego rozwoju, tak aby mo�liwy by� szybki wzrost produktywno�ci pracy, b�d�cy warunkiem niezb�dnym do rozbudowy sektora us�ug w Polsce w tempie pozwalaj�cym na absorpcj� nadwy�ki zatrudnienia istniej�cej w rolnictwie,
• podniesienie jako�ci edukacji w szkolnictwie powszechnym, zw�aszcza w obszarze formowania umiej�tno�ci matematycznych polskich uczni�w. Zmiana struktury kszta�cenia w szkolnictwie wy�szym dzi�ki znacznemu zwi�kszeniu liczby student�w kierunk�w przyrodniczych i in�ynieryjnych, tak aby budowa nowoczesnego, wysoce wydajnego przemys�u nie napotka�a na brak odpowiednio kwalifikowanych kadr,
• po�o�enie nacisku na aktywizacj� os�b zagro�onych bezrobociem zw�aszcza w wieku niemobilnym, w tym wspieranie polityki zarz�dzania wiekiem w przedsi�biorstwach,
• rezygnacja z pasywnych, dezaktywizuj�cych narz�dzi polityki rynku pracy w postaci zmian w systemie zabezpieczenia spo�ecznego, przede wszystkim w zakresie wcze�niejszych emerytur i �wiadcze� przedemerytalnych,
• zmiana orientacji aktywnych polityk rynku pracy, w tym zw�aszcza wzrost znaczenia po�rednictwa pracy w og�le prowadzonych dzia�a� aktywizacyjnym i skierowanie ich w wi�kszym stopniu na grupy najbardziej tego potrzebuj�ce.
• wprowadzenie narz�dzi pozwalaj�cych na wiarygodn� ocen� efektywno�ci dzia�ania s�u�b zatrudnienia (zw�aszcza w perspektywie wykorzystywania �rodk�w z EFS),
• zmniejszenie klina podatkowego dla os�b o najni�szych dochodach przez wprowadzenie silnej progresji na samym pocz�tku skali podatkowej,
• reforma regulacji okre�laj�cych zbiorowe stosunki pracy.